Necesario empuje del Derecho Administrativo en la UE

Quizás muchos de los problemas de Europa se deban a que a pesar de los años no hemos sido capaces de concretar los “Estados Unidos de Europa”. Con la malograda Constitución Europea y la irrupción de dispares partidos políticos recelosos de ese ideal unitario. Y cuyo germen fue evitar el enfrentamiento histórico entre las naciones que la componen. Porque como declarara Salvador de Madariaga en su obra “Bosquejos de Europa”: “Europa ya es un cuerpo; es ya un alma también; no es todavía una conciencia”. (1)

Soledad Gallego Díaz publicaba en el 2013, antes de las elecciones europeas, un interesante artículo sobre dirigentes de la Unión Europea, a los que calificaba de “personajes sin carácter ni convicciones”. Abogando por la premura de que los ciudadanos europeos “nos vayamos fijando en los posibles candidatos porque ya sabemos, por las heridas que nos dejan en la piel, que quienes hacen política en Europa hacen política sobre nosotros, sobre nuestro futuro y nuestros derechos.” (2)

Achacando Isaac Ibáñez García a esos directivos descritos por Soledad Gallego Díaz la falta de un Derecho Administrativo de la Unión Europea. Necesario para que los ciudadanos conozcan cuáles son sus derechos en relación con la Administración y los funcionarios sepan qué se espera de ellos. En virtud del art. 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea que contempla el derecho a una buena administración. (3) Al objeto de crear “una administración europea abierta, eficaz e independiente” (art. 298 TFUE). Precepto este último que daría cobertura legal a la futura norma.

En palabras de Ziller: “Existen cuatro objetivos principales para una codificación del procedimiento administrativo de la UE: clarificación de la legislación y facilitación del acceso a la misma; incremento de la coherencia de los principios y procedimientos; creación de procedimientos automáticos para llenar lagunas en la legislación existente y establecimiento de las funciones del procedimiento administrativo.” Lo que permitiría aumentar la transparencia y por ende potenciar la rendición de cuentas de las actividades administrativas. Además, se afirma que el derecho administrativo de la Unión europea se encuentra demasiado fragmentado. Presentando un gran número de lagunas que impiden lograr la aspiración reflejada en el art. 298 TFUE. Ergo, no garantizando tampoco a los ciudadanos europeos su derecho a una buena administración. (4) En base a ello el Parlamento Europeo aprobó, el 15 de enero de 2013, una Resolución con recomendaciones destinadas a la Comisión sobre una Ley de Procedimiento Administrativo de la Unión Europea.

Conclusivamente, varios son los argumentos esgrimidos para la codificación de un derecho administrativo de la Unión Europea: seguridad jurídica; transparencia; control de la discrecionalidad administrativa; conferir una mayor protección al administrado; evitando también la discriminación y garantizando por tanto un trato igual a todo ciudadano de la Unión Europea en sus relaciones con la administración, con independencia del país del que proceda o de la Administración a la que se dirija. (5) Aunque quizás lo imprescindible sería culminar el antiguo sueño de erigirnos en un auténtico Estado federal.


Necesario empuje del Derecho Administrativo en la UE –
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Ibiza Melián

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(1) Sobrino, J.M. La actualidad de las aportaciones de Salvador de Madariaga a la idea de Europa. Obtenido el 20 de enero de 2015, de: http://www.udc.gal/iuee/pdf/Articulo_Salvador_de_Madariaga.pdf

(2) Gallego-Díaz, S. (6 de octubre de 2013). Adiós a la peor generación de directivos europeos. El País.

(3) Ibáñez García, I. (2 de febrero de 2014). Derecho Administrativo de la Unión europea ¿pura palabrería? ¿Hay Derecho? Obtenido el 20 de enero de 2015, de: http://hayderecho.com/2014/02/02/derecho-administrativo-de-la-union-europea-pura-palabreria/

(4) Ziller (2011). ¿Es necesaria una ley de procedimiento administrativo para las instituciones de la Unión? Comentarios preliminares y perspectivas. Dirección general de políticas interiores del Parlamento Europeo. Obtenido el 20 de enero de 2015, de: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/note/join/2011/432771/IPOL-JURI_NT%282011%29432771_ES.pdf

(5) Martín Delgado, I. El procedimiento administrativo en el derecho de la Unión europea. Obtenido el 20 de enero de 2015, de: http://revistas.uned.es/index.php/REDUE/article/view/12574/11775

Recensión: “La Administración española”

“La Administración española. Estudios de Ciencia Administrativa”. Eduardo García de Enterría. Thomson – Civitas (Séptima edicón). Pamplona: 2007. Núm. de páginas: 218.

Eduardo García de Enterría (1923- 2013) está reputado como uno de los más destacados juristas del siglo XX. Galardonado en 1984 con el premio Príncipe de Asturias de Ciencias Sociales. Considerado como el maestro de infinidad de profesores universitarios, que siguen y exponen sus enseñanzas. (1)

En 1999 recibió del Instituto Europeo de Administración Pública, de Maastricht, el Premio Alexis de Tocqueville. Concedido como “signo de reconocimiento de su personalidad científica entre las más dinámicas del mundo universitario europeo y de experto incontestado del Derecho Público y del Derecho Administrativo y como testimonio de la importante contribución que ha prestado en el dominio de la Administración Pública europea y del Derecho Comunitario”. (2)

Fundador de la “Revista de Administración Pública” en 1950. Donde escribiría en 1959 un estudio sobre la interdicción de la arbitrariedad de la potestad reglamentaria. En esta línea, tres años después pronunciaría en Barcelona una ponencia acerca de la lucha contra las inmunidades del Poder en el Derecho Administrativo. (3) Porque para García Enterría: “la libertad es consustancial a la idea misma del poder como relación entre hombres; el concepto de un poder absoluto o ilimitado es intrínsecamente contradictorio, puesto que nadie puede estar sometido íntegramente a otro semejante sin negar su propia esencia humana, sin cosificarse”. (4)

El libro recensionado publicado en 1961, según palabras del autor (pp.37-39), “pretende ser ante todo un libro de Ciencia de la Administración, (…) ofrecer una muestra de una determinada consideración de la Administración Pública, (…) como organización insertada en, y al servicio de, la comunidad política.” Introduciéndose en los problemas propios de la Administración. Relato histórico, y no “de estructuras y normas”, (p. 15) que arranca con la recepción del modelo napoleónico francés y que subsiste hasta que la Constitución de 1978, con su Estado de Autonomías, lo ha modificado en ciertos elementos. Comenzando a ganar la batalla la descentralización sobre la centralización.

Y es que como afirmara Francisco Tomás y Valiente: “La recepción del régimen administrativo napoleónico en España fue completa y no puede decirse que obedeciera al capricho de nuestros políticos, sino acaso a una corriente casi universal.” (5) Quien defiende junto con García de Enterría que el origen del Derecho Administrativo está en la Revolución Francesa. (6)

Eduardo García de Enterría hace una defensa del jurista y político español Alejandro Oliván y Borruel (1796-1878). El que fuera en el gabinete de Carlos Martínez de Irujo, moderado, Ministro de la Marina, durante el reinado de Isabel II. Además de subsecretario, Director General, senador vitalicio (7) y Consejero de Agricultura. Participa en: la ordenación del régimen local; la gran reforma fiscal de Mon; y en la Ley de Aguas de 1866, que mediante su texto de 1879 subsiste hasta hoy. Asimismo hay que reseñar su sobresaliente actividad como parlamentario. Destacando sus trabajos acerca de Derecho Administrativo.

Concretamente García de Enterría hace alusión a la gran obra de Oliván titulada: “De la Administración Pública con relación a España” (1843). Texto que ya había aparecido un año antes, de manera parcial y a modo de artículo, en la “Enciclopedia española del s. XIX”, bajo la voz de “Administración”. Cultivador de la denominada “Ciencia de la Administración”, que germinaría con la poderosa y centralizada organización administrativa francesa. En este libro se esboza la estructura que tendrá la Administración española, como producto de la aceptación del régimen francés. Pues Oliván abogaba por una Administración “vigorosa, justiciera y activa”, propulsora de la mejora de la vida social.

Posteriormente Eduardo García de Enterría reproduce un artículo que fue publicado en el nº 24 de la “Revista de Administración Pública”. Y que también sirvió como prólogo de la edición española de “Principios de Organización”, libro escrito por J.D. Mooney. Ligado a General Motors Corporation durante 25 años. Para quien los principios de la organización son: principio de coordinación, principio de escala, principio de funcionalismo, principio de asesoría del funcionamiento. (8) Así en relación con este último principio el presente apartado de la obra recensionada hace mención a la función consultiva en la Administración. Consulta que emite el órgano consultivo o técnico mediante dictámenes, de forma escrita y solemne, en pro de que el órgano ejecutivo pueda adoptar una decisión lo más certera posible.

Seguidamente aparece un trabajo difundido inicialmente como “Estudio preliminar” de la obra “Los Prefectos y la Francia provincial” de Brian Chapman. Donde se analiza la institución prefectoral, una de las piezas claves del régimen administrativo francés y que asumieron en el siglo XIX el resto de países europeos que acogieron este modelo. Figura que derivaría en el Gobernador civil español, representando al Estado en cada Provincia, creadas por Javier de Burgos en 1833 a través del Real Decreto de 30 de noviembre. Norma que recogía igualmente la figura del “subdelegado de Fomento”, antecesor del Gobernador civil, “agente de ejecución…que, en consecuencia, no puede mandar ni prohibir, sino lo que mandan o prohíban las leyes o las órdenes del Gobierno”. Actualmente este cargo lo desempeñan los Subdelegados del Gobierno, dependientes del Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma.

Sin embargo, prosigue García de Enterría, esa relación primera entre el Prefecto y el Gobernador Civil se diluye con el tiempo. Ya que mientras el primero recae en una persona poseedora de altas competencias técnicas en una materia; el segundo se erigirá como un mero “agente político” del partido de turno, carente de profesionalización en una disciplina concreta (p.103). Lo que dista enormemente de lo concebido por Javier de Burgos en 1833, quien pensó para ostentar los referidos cargos en personas de valía.

Luego expone el texto de una ponencia pronunciada por él en 1960, dentro del curso Problemas políticos de la vida local, organizado por el Instituto de Estudios Políticos y la Delegación Nacional de Provincias. Donde aborda las vicisitudes del régimen local, partiendo del francés del que somos herederos. Ayuntamientos que gozan de autonomía, hoy consagrada en los arts. 137 y 140 CE. Y que actualmente está en entredicho tras la aprobación de la ley la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. Encargados de la gestión de determinadas materias en el territorio, por ser el órgano más cercano al ciudadano. En el modelo francés entre el Estado y el consistorio se situaba el Prefecto. Lo que se asimiló en España a través del eje Gobernador-Alcalde.

En la p. 160 el jurista propone, a modo de racionalización, derivar competencias a las ciudades y Diputaciones. Y no disgregarlas en la infinidad de municipios existentes. Esencia que ha rescatado la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. Mas mi parecer, si queremos ir en consonancia con el resto de Europa, y en pro de no vulnerar nuestra propia Constitución, sería suprimir las Diputaciones y fusionar ayuntamientos, como han hecho el resto de países. Pues las Diputaciones fueron creadas con la Constitución de Cádiz de 1812, donde el Estado era unitario. Siendo su configuración actual prácticamente la misma que en 1833. (9) Y ahora vivimos en uno compuesto, que tiende casi a la federalización, donde irrumpen las Comunidades Autónomas.

Y para terminar Eduardo García de Enterría se adentra en la necesidad de someter las estructuras administrativas a un continuo proceso de revisión. Aseverando que: “La historia de la Administración es (…) la historia de un permanente hacer y deshacer, la historia de un constante proceso de revisión de sus estructuras institucionales, proceso que llega a formar parte así de la esencia misma del concepto” (p. 172).

La historia de la Administración occidental parte como reacción al orden feudal. Y es que su germen hay que buscarlo en Las Monarquías del Antiguo Régimen que esbozan el Estado Moderno. Trasvase que queda influenciado por el ejemplo de la Iglesia católica y por la recepción del Derecho Romano. Sustituyéndose a los nobles, que ostentaban los cargos de confianza en el mundo feudal, por un funcionariado profesionalizado, especializado y debidamente formado. Quedando en sus manos las cuestiones financieras, judiciales y legislativas de la monarquía. Además comenzarán a aplicarse procedimientos uniformizados. Con un incremento progresivo de la centralización y la burocratización del aparato administrativo. El desencadenante en España cabría incardinarlo en 1560, cuando Felipe II traslada la corte a Madrid, ya que desde finales del siglo XIII estaba ubicada en Valladolid. Asimismo, se crean los consejos, formados por personas de confianza del monarca que debían asesorarlo. (10)

Se establece la diferencia entre el oficial y el comisario. El primero es titular de competencias propias, cuyo oficio es constituido de manera permanente por una ley o edicto. Mientras que el comisario es eventual, limitándose su actividad a ejecutar una comisión, no ostenta competencias propias sino las delegadas por el rey, al contrario que el oficial es libremente amovible, no podían ser naturales ni vecinos del lugar donde iban a ejercer funciones.

La generalización de la técnica burocrática comisarial llega con la Revolución Francesa. La labor de los consejos, sobre los que hasta ese momento se había volcado el trabajo administrativo, pasa a circunscribirse a meras tareas consultivas. Etapa en la que surge la moderna burocracia.

En cuanto a España se atribuye, por parte de los administrativistas actuales españoles, la implantación del modelo administrativo francés a un partido, el moderado. Destacando la figura de Javier de Burgos. Quien decía en 1833 que: “una Administración inteligente y activa debe emplear alternativamente el ruego, la exhortación, el ejemplo, la autoridad, las recompensas, todos los medios legítimos de que puede disponer”. Ansiando una Administración “fuerte, vigorosa y centralizada”.

En palabra de Tomás y Valiente: “La tarea iniciada por Javier de Burgos fue defendida y desarrollada por otros administrativistas de la época moderada, casi siempre ligados personalmente a este partido y con frecuencia uniendo a su condición profesional de conocedores de la Ciencia de la Administración (…) su calidad de ministros o de altos administradores de la cosa pública. Administrativistas-administradores como Javier de Burgos, Alejandro Oliván, Manuel Colmeiro, Ortíz de Zúñiga, Francisco Agustín Silvela, Gil de Zárate y otros varios fueron, para bien y para mal, los constructores de los sólidos cimientos de nuestra moderna Administración.” (11) Y se lamenta García de Enterría que tras los creadores del sistema administrativo español, no hemos sido capaces “de perfeccionarlo, de revisarlo y de ponerlo a punto” (p. 195).

La obra recensionada muestra lúcidamente la construcción de la Ciencia de la Administración a lo largo de la historia. Si bien, algunos comentarios del autor se ciñen a una crítica del sistema administrativo del régimen franquista, ya que la primera edición del libro data de 1961, habiéndose transformada la Administración desde entonces. A pesar de ello, Eduardo García de Enterría está considerado como un “constructor de sistemas”. (12) Dejando plasmado en el texto analizado su gran conocimiento sobre esta materia.

La Administración española –
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(1) Muñoz Machado, S. (2013). Maestro García de Enterría. ABC.

(2) Eduardo García de Enterría, Premio Príncipe de Asturias de Ciencias Sociales 1984. Fundación Príncipe de Asturias. Obtenido el 6 de Diciembre de 2014, de: http://www.fpa.es/es/1984-eduardo-garcia-de-enterria.html?texto=trayectoria

(3) Ramón Fernández, T. (2013). Eduardo García de Enterría: Un gran jurista español de talla universal. Diario del Derecho. Obtenido el 6 de Diciembre de 2014, de: http://www.iustel.com/diario_del_derecho/noticia.asp?ref_iustel=1118074

(4) Bocanegra Sierra, R (2013). García de Enterría y la libertad. La Nueva España.

(5) Tomás y Valiente, F. (2011). Manual de Historia del Derecho Español, p. 588 (4ª edición). Madrid: Tecnos.

(6) Rosado Pacheco, S. La problemática conceptual del Derecho Administrativo español, p. 3.

(7) Expediente personal del Senador D. Alejandro Oliván y Borruel, vitalicio y por la Universidad de Oviedo. Senadores. Obtenido el 6 de Diciembre de 2014, de: http://www.senado.es/cgi-bin/BRSCGI?CMD=VERDOC&BASE=HISE&DOCN=000002062

(8) Macías Díaz, H.F. (2007). Principios clásicos de la Administración: hacia el enfoque normativo y prescriptivo de la teoría administrativa. Episteme No. 11. Obtenido el 6 de Diciembre de 2014, de: http://www.uvmnet.edu/investigacion/episteme/numero11-07/enfoque/a_principiosAdmon.asp

(9) Redondo, J.L. (2013). La Diputación Provincial, esa gran desconocida…y algunos datos para empezar a conocerla. ¿Hay Derecho? Obtenido el 6 de Diciembre de 2014, de: http://hayderecho.com/2013/10/24/la-diputacion-provincial-esa-gran-desconocida-con-algunos-numeros-para-empezar-a-conocerla/

(10) Turull Rubinat, M. – coord.- (2008). Fundamentos históricos del derecho, pp. 49-54. Barcelona: FUOC

(11) Tomás y Valiente, F. (2011). Manual de Historia del Derecho Español, p. 589-591 (4ª edición). Madrid: Tecnos.

(12) Fanlo Loras, A (2013). Un jurista excepcional. Diario del Derecho. Obtenido el 6 de Diciembre de 2014, de: http://www.iustel.com/diario_del_derecho/noticia.asp?ref_iustel=1118164

La necesaria reforma de la Administración Local

La Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA), fue creada el 26 de Octubre del 2012, mediante acuerdo del Consejo de Ministros. Está adscrita al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, vía Secretaría de Estado de Administraciones Públicas. Cuyo trabajo desemboca en la publicación el 21 de Junio de 2013 de un amplio informe con distintas medidas a aplicar. Para la ejecución de las mismas, en virtud del Real Decreto 479/2013, de 21 Junio, se pone en funcionamiento OPERA (Oficina para la ejecución de la reforma de la Administración). Afirmando el art. 1 que su objetivo es: “velar por la ejecución de las medidas incluidas en el informe de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas, asumir su seguimiento, impulso y coordinación, y, en su caso, proponer nuevas medidas”. (1)

En el documento se hace alusión a las “ineficacias y redundancias competenciales” que urge enmendar, en pro de pergeñar unas Administraciones Públicas “modernas, transparentes y ágiles”. Desterrando con ello “solapamientos, duplicidades y gastos innecesarios”.

Entre las diferentes propuestas que desgrana el texto, destaca por su importancia y previsible impacto económico, la concerniente a la reforma local. A priori algo absolutamente necesario, teniendo en cuenta que existen en España 8.114 Ayuntamientos y 5.700 no lleguen a 2.000 habitantes, de nula viabilidad con los recursos económicos de los que disponen. Prácticamente hay las mismas entidades locales con las actuales conexiones que cuando las carreteras eran de tierra y los medios de transporte: el caballo, el burro o la carreta. Sin olvidar que hoy Internet facilita la conexión con la Administración. En teoría se debería poder hacer cualquier trámite por esta vía, gracias a la Ley de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, que obliga desde diciembre de 2009 a las Administraciones Públicas a disponer de este servicio. (2) Gran Bretaña, por ejemplo, pasó de 1.500 consistorios a 400 con 60 millones de habitantes, nosotros sólo tenemos 47 millones de residentes. Alemania con 82 millones, casi el doble que nosotros, disminuyó su número de 25.000 a 8.400. Quedando sin sentido las diputaciones, un intermediario suprimible entre el gobierno regional y el local. Entes que adolecen en puridad de carácter representativo, al no ser de elección directa por el pueblo. Configurando lo que hipotéticamente se podría interpretar como la vigencia del, prohibido constitucionalmente, mandato imperativo de los partidos políticos a los que representan o de los consistorios de los que provienen. Y también al unirse los consistorios sobrarían las mancomunidades. (3)

El informe indica que aquellas mancomunidades “que no presenten cuentas en el plazo de tres meses se disolverán”. Mas los Ayuntamientos que las componen se muestran reacios a su extinción. Con lo que si no hay voluntad poco gasto se puede reducir.

En el Anteproyecto de Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local nada se dice de prescindir de las Diputaciones. Lo que aparentaría ir un tanto en contra corriente, en un país tendente a la máxima descentralización. Y en mundo cada vez más globalizado, que desencadena un auténtico vaciamiento del poder de los Estados, y que se manifiesta en tres vertientes:

Hacia arriba. Cediendo determinadas decisiones nacionales a organizaciones supranacionales: Unión Europea, OTAN, ONU,…

Hacia abajo. Dotando de un mayor protagonismo a las entidades locales, por ser las instituciones más próximas al ciudadano.

Hacia el mercado. Por la vía de la privatización y desregulación. Se trata de: incentivar el emprendimiento; bajar las cargas fiscales en pro de poner tales importes en circulación; reducir las trabas innecesarias para conferir una mayor seguridad y agilidad a las transacciones. Lo que consecuentemente nos conduciría a una mayor riqueza y generación de empleo. (4) Y es que si nos comparamos con el resto de la OCD, duplicamos la media en cuanto a días necesarios para abrir un negocio se refiere, requiriendo de 47. (5) Los autónomos aquí pagan unos 255 €; mientras que en Alemania 140 y si no alcanzan una facturación determinada pueden quedar exentos; en EEUU 50 €; en Inglaterra, los que no lleguen a unos mínimos, 12 €. (6)

Sin embargo, urge acometer ciertas reformas en el ámbito municipal. En la línea de sustituir la figura del “strong-mayor” actual, de corte presidencialista, por la del “city-manager”. Aplicada, por ejemplo, en Estados Unidos, con la que han logrado prácticamente acabar con los casos de corrupción y el sangrante clientelismo político. Fórmula implantada también en Australia, Noruega o Irlanda, con excelentes resultados.

El “city-manager” se fundamenta en contratar a un administrador para la localidad, de probada solvencia y perfectamente conocedor de los procedimientos reglamentarios. Seleccionado como gerente municipal para liderar los proyectos aprobados por el Consejo Plenario. Su mandato tendrá una duración diferente a la de la legislatura, evitando así vinculación política alguna. Quedando ceñidas las funciones de los concejales, votados por el pueblo en las urnas, a la legislativa. Circunscrita a su manifestación en el Pleno, donde avalarán o retirarán el apoyo de las acciones efectuadas por el “city-manager”. Y limitando el papel del Alcalde, al otorgarle un exiguo margen ejecutivo.

De este modo se culminarían los proyectos, habitualmente paralizados por cambios de gobiernos o incapacidad por desconocimiento de los propios ediles. Se agilizaría la tramitación de los expedientes, aminorando la carga burocrática, simplificando los procesos. Adelgazaríamos el capítulo uno del presupuesto, destinado a personal. Contando únicamente con los sujetos más preparados e idóneos, acorde a las particulares labores y no conforme supuestamente a su afiliación ideológica. En definitiva ganaríamos en transparencia y optimizaríamos convenientemente los escasos recursos de los que disponemos.

Complementado con el modelo norteamericano de elección municipal, en el que se escogerían entre 5 ó 7 concejales por Ayuntamiento. Y no la horquilla de 5 a 25 de España. Se dividiría el municipio en distintos distritos con idéntico número de electores, hasta un máximo de 7. Resultando ganador exclusivamente un edil por cada zona. Eso sí, deben vivir en la circunscripción por la que se presenten.

En el sistema electoral uninominal por circunscripción electoral el edil queda legitimado por la confianza que su electorado ha depositado en él, lo que evita cualquier injerencia partidocrática. De este modo el representante público se pensará mucho el hacer caso omiso de las solicitudes del ciudadano, en pro de acatar el mandato imperativo de su organización camuflado como disciplina de partido. Porque si así se comportara, indefectiblemente perdería el puesto en los siguientes comicios. Sistema electoral opuesto al que tenemos actualmente y que se rige por listas cerradas o bloqueadas. Aquí el cargo electo en la práctica sólo debe responder frente al jefe de filas que lo puso, a quien corresponde resolver si repetirá en su puesto.

Los aspirantes que deseen participar en los comicios deberán inscribirse, avalados por un mínimo número de firmas de residentes del área a la que representen. La diferencia con el modelo norteamericano estaría en la votación, que se hará conforme al sistema de rondas múltiples, o sea, en una misma papeleta se ordenarán los candidatos por preferencias. Suprimiéndose la costosa segunda vuelta, pero obteniendo los mismos beneficios que con ella, provocando por tanto la tendencia al multipartidismo, explicitado por el sociólogo francés Maurice Duverger a mediados del siglo XX. (7) Evitándose el gasto económico de unos nuevos comicios seguidos y el esfuerzo de la población de tener que ir dos veces continuadas a las urnas. Lo que mejora la participación y empuja a que cada uno vote a quien desee, por muy minoritaria que sea la opción. Con variantes, es utilizado en Australia, Irlanda del Norte, Irlanda, Malta. Ideado en el siglo XIX por Thomas Hare, Inglaterra, y Carl Andru, Dinamarca. (8)

Constituida la nueva corporación serán los concejales los que determinen quién de entre ellos se convertirá en alcalde. Cuyas funciones se circunscribirán a tareas de representación, sirviendo su voto en el pleno para desempatar si se diera el caso. De esta manera se obliga a los cargos electos a llegar a acuerdos y evitar las confrontaciones que suelen dividir a los pueblos pequeños entre detractores y defensores de unos u otros. Suscitando en ciertos momentos auténticas cazas de brujas. Haciendo la convivencia a veces irrespirable. Lográndose el fin último de la política, que no es otro que garantizar la cohesión social.

Así se eliminaría la mala praxis ya denunciada en la Restauración por Joaquín Costa (1901) en “Oligarquía y caciquismo como forma de gobierno en España: urgencia y modo de cambiarla”: “(…) Cada región y cada provincia se hallaba dominada por un particular irresponsable diputado o no, vulgarmente apodado en esta relación cacique, sin cuya voluntad o beneplácito no se movía una hoja de papel, no se despachaba un expediente, (…), ni se acometía una obra (…) No había que preguntar si tenías razón, (…) para saber cómo se fallaría (…) el expediente: había que preguntar si le era indiferente al cacique, y por tanto se mantenía neutral, o si estaba con vosotros o contra vosotros. (…) Se extraviaban los expedientes (…) que él quería que se extraviasen; (…) se imponían multas si era su voluntad que se impusieran (….); las carreteras iban no por donde las trazaban los ingenieros, sino por donde caían sus fincas (…); era diputado, alcalde o regidor a quién él designaba o recibía para instrumento de sus vanidades, de sus medros o de sus venganzas (…). Tenía demarcado por los jerarcas supremos su feudo, el cual abarcaba ora una región, ora una provincia, o bien uno o más distritos dentro de ella. (…)

(…) Todo aquel estado de corrupción y de servidumbre, (…) que acabo borrosamente de bosquejar, subsiste íntegro (…) años después, salvo haberse agravado con la hipocresía de la soberanía nacional y el sufragio universal, escarnio e inri de la España crucificada. Lo mismo que entonces, la nación sigue viviendo (….) a los pies del cacique, a cambio de los votos necesarios para fabricar las mayorías parlamentarias en que los pocos centenares de políticos tienen que ampararse para dominar el país. (…) El español vive a merced del acaso, pendiente de la arbitrariedad de una minoría corrompida y corruptora, sin honor, (…) humanidad, infinitamente peor que en los peores tiempos de la Roma pagana. En Europa desapareció hace ya mucho tiempo: si algún rastro queda aquí o allá, es un mero accidente. En España no: forma un vasto sistema de gobierno, organizado (…) por regiones, por provincias, por cantones y municipios, con sus turnos y sus jerarquías, sin que los llamados Ayuntamientos, Diputaciones Provinciales, Alcaldías, (…), Ministerios, sean más que una sombra y como proyección exterior del verdadero Gobierno, que es ese otro subterráneo, instrumento y resultante suya, y no digo que también su editor responsable, porque de las fechorías criminales de unos y de otros no responde nadie. Es como la superposición de dos Estados, uno legal, otro consuetudinario: máquina perfecta el primero, regimentada por leyes admirables, pero que no funciona; dinamismo anárquico el segundo, en que libertad y justicia son privilegio de los malos, donde el hombre recto, como no claudique y se manche, sucumbe. (…)”

Pero lo cierto es que nadie parece dispuesto a eliminar cargos públicos, suprimiendo mancomunidades, diputaciones y fusionando ayuntamientos. Vaya a ser que la organización, en defensa de su supervivencia, expulse a quien proponga semejante osadía. Porque presuntamente el sistema es jerárquico, y el de arriba se sostiene por los votos conseguidos por el de abajo.

Mas, para en un intento de acallar a la sociedad, cansada de pagar impuestos y no recibir los servicios que ella cree que merece, se hace una operación que se muestra más bien como puro maquillaje. La elaboración de un Anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local. Un grito de quiero pero no puedo. Que no sólo no aclara el sistema de competencias, sino que lo muestra más confuso. Pudiendo, si no se tiene cuidado, conculcar la autonomía municipal (art. 140 CE).

Sin embargo, es evidente que para un cambio verdadero sería necesario reeditar un nuevo “Pacto de la Moncloa” (9) y no parece que nuestros dirigentes estén por la labor. Porque, ¿quién se arriesgaría a tomar una decisión de este calado y que su formación lo destituya, perdiendo indefectiblemente el partido las elecciones? Sólo cabe si todos juntos dan un paso adelante y asumen los mismos riesgos.

Porque, siguiendo las tesis de la “Escuela de la Opción Pública” (Public Choice), liderada por el Premio Nobel de Economía en 1986 James M. Buchanan, con la adquisición del cargo público los políticos no van a pensar de un modo distinto al del resto de los individuos. (10) No cabiendo inferir que se van a guiarse exclusivamente en pro de servir al bien común. Porque los seres humanos nos movemos en base a incentivos. Luego, la política hay que interpretarla igualmente como una actividad supeditada a la búsqueda de rentas. Y sus titulares por tanto invertirán sus esfuerzos en aquello de lo que puedan obtener un beneficio. Esto se traduce en que terminarán por apoyar las propuestas que les proporcionen más votos. (11)

Así en las alegaciones de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) al Anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local se afirma que: “el Gobierno se comprometió a reconsiderar aspectos como la desaparición de municipios, inicialmente planteada, o la reducción del número de concejales, así como a consensuar el baremo para homogeneizar las retribuciones de los electos Locales.” No obstante, a pesar de mostrarse el Anteproyecto como algo descafeinado de partida y más si tenemos en cuenta el acuerdo alcanzado con el ejecutivo de atemperar las propuestas, la FEMP afirma que el Anteproyecto de Ley es: “la reforma más profunda de cuántas se han acometido en democracia en relación al sector público local.” (12) Resulta incomprensible que el mundo se esté transformando vertiginosamente y que la Administración quiera ser la misma de siempre, solo que con un poco de retoque.

Finalmente el Anteproyecto dio lugar el 27 de diciembre de 2013 a la aprobación de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. Modificando, entre otros, el art. 26.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, lo que a priori supone una sustracción de competencias a los municipios de menos de 20.000 habitantes al otorgarlas a la Diputación u órgano equivalente, en determinadas circunstancias. Cuando las Diputaciones se crearon con la Constitución de Cádiz de 1812, donde el Estado era unitario. Su configuración actual es prácticamente la misma que en 1833. (13) Pero ahora vivimos en uno compuesto, que tiende casi a la federalización, donde irrumpen las Comunidades Autónomas. Lo que Supone ir en contra de lo que se ha hecho en otros países, que las han suprimido y han fusionado Ayuntamientos para hacerlos viables mediante el tamaño. Un paradójico dato más de esta huida hacia delante que no se sabe muy bien a dónde conduce.


La necesaria reforma de la Administración Local –
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Ibiza Melián

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 (1) Reforma de las Administraciones Públicas. Secretaría de Estado de Administraciones Públicas. Obtenido el 24 de Octubre de 2014, de: http://www.seap.minhap.gob.es/es/areas/reforma_aapp.html

(2) Ley de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos. Secretaría de Estado de Administraciones Públicas. Obtenido el 24 de Octubre de 2014, de: http://www.seap.minhap.gob.es/es/areas/administracion-electronica/ley-administracion-electronica.html

(3) Melián, I (2013). Capítulo XIII: La reforma municipal. ibizamelian.com. Obtenido el 24 de Octubre de 2014, de: http://ibizamelian.com/la-hermandad-de-dona-blanca/capitulo-xiii-la-reforma-municipal/

(4) Melián, I (2010). Capítulo XXVI: Nacionalismos y regionalismos españoles (I). ibizamelian.com. Obtenido el 24 de Octubre de 2014, de: http://ibizamelian.com/historias-de-un-pueblo/capitulo-xxvi-nacionalismos-y-regionalismos-espanoles-i/

(5) Acha, M. (2012). Trámites para abrir un negocio. Emprendedores.es. Obtenido el 24 de Octubre de 2014, de: http://www.emprendedores.es/crear-una-empresa/tramites-para-abrir-un-negocio/tramites-para-abrir-un-negocio-2

(6) Zaragoza, I.M. (2013). Autónomo en España, 255 euros; en Inglaterra, 12. HERALDO.es.

(7) Melián, I (2013). Capítulo XII: Cambiar el sistema electoral. ibizamelian.com. Obtenido el 24 de Octubre de 2014, de: http://ibizamelian.com/la-hermandad-de-dona-blanca/capitulo-xii-cambiar-el-sistema-electoral/

(8) Voto Único Transferible. Red de conocimientos electorales ACE. Obtenido el 24 de Octubre de 2013, de: http://aceproject.org/main/espanol/es/esf04.htm/?searchterm=Voto%20%C3%BAnico%20transferible

(9) Melián, I (2010). Capítulo XLIX: Los Pactos de la Moncloa. ibizamelian.com. Obtenido el 24 de Octubre de 2014, de: http://ibizamelian.com/historias-de-un-pueblo/capitulo-xlix-los-pactos-de-la-moncloa/

(10) Melián, I (2014). Capítulo XXI: Hacia una auténtica sociedad abierta. ibizamelian.com. Obtenido el 24 de Octubre de 2014, de: http://ibizamelian.com/la-hermandad-de-dona-blanca/capitulo-xxi-hacia-una-autentica-sociedad-abierta/

(11) Álvarez García, S. (1996). Grupos de interés y corrupción política: La búsqueda de rentas en el sector público. Documentos de trabajo (Universidad de Oviedo. Facultad de Ciencias Económicas), doc. 109/96. Obtenido el 14 de Mayo de 2014, de: http://www.google.es/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&cad=rja&uact=8&ved=0CDAQFjAA&url=http%3A%2F%2Fecono.uniovi.es%2Fc%2Fdocument_library%2Fget_file%3Fuuid%3D79a361b0-9154-42c2-b173-055a10d7684a%26groupId%3D746637&ei=cit1U_6KAsSa1AXi-4DQCg&usg=AFQjCNFfRD2zUHnynVJ3XI3B4WRkdlN09A&bvm=bv.66699033,d.d2k

(12) Alegaciones de la FEMP al Anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local. FEMP. Obtenido el 24 de Octubre de 2013, de: www.famcp.es/files/portalmenus/480/documentos/alegaciones_femp.pdf

(13) Redondo, J.L. (2013). La Diputación Provincial, esa gran desconocida…y algunos datos para empezar a conocerla. ¿Hay Derecho? Obtenido el 24 de Octubre de 2014, de: http://hayderecho.com/2013/10/24/la-diputacion-provincial-esa-gran-desconocida-con-algunos-numeros-para-empezar-a-conocerla/

El Estado de las Autonomías

Congreso de los Diputados a mediados del siglo XIX, por Eugenio Lucas Velázquez

A lo largo de la historia, España se ha caracterizado por seguir un modelo centralizado. Mas con las salvedad del primer diseño descentralizador de la Primera República, que se sustentaba en el proyecto constitucional de 1873, de corte federal. Y la otra excepción se produce en la Segunda República que configura un Estado Regional. No obstante, con la Constitución de 1978 pasamos del Estado unitario franquista al compuesto.

El derecho a la autonomía “de las nacionalidades y regiones” que integran España es garantizado por el art. 2 CE. O sea, el derecho que tienen a constituirse en Comunidades Autónomas y configurar su propia estructura de autogobierno. Mientras que el art. 137 CE se refiere a un principio organizativo, aludiendo a las Comunidades Autónomas ya constituidas. Pues decreta que: “El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.” Ostentando la potestad para legislar y poner en marcha políticas propias, siempre y cuando la materia sea de su competencia.

Pero nuestra norma jurídica suprema no impone qué Comunidades Autónomas se han de crear, sino que queda al poder de decisión de las nacionalidades y regiones su configuración. Así prescribe el art. 143.1 CE que: “En el ejercicio del derecho a la autonomía reconocido en el artículo 2 de la Constitución, las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica podrán acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas”.

Estableciendo nuestra Carta Magna diferentes formas de acceso a la autonomía, con respecto a la iniciativa autonómica. Una vía sería la general, llamada también vía lenta, detallada en el art. 143.2 CE, conforme a la cual las diputaciones u órgano interinsular correspondiente, y los municipios de las respectivas provincias o islas han de declarar su intención de convertirse en Comunidad Autónoma. Este sería el procedimiento por el que optaron: Cantabria y La Rioja. Porque Asturias, Aragón, Murcia, Castilla-La Mancha, Comunidad Valenciana, Canarias, Extremadura, Islas Baleares y Castilla-León utilizaron la excepción prevista en la Disposición transitoria Primera de la CE. Cuyo nivel de competencias logrado en un primer momento es menor, ampliable posteriormente. Cabe reseñar que Segovia es añadida a Castilla León por las Cortes, invocando el art. 144.c CE y mediante la LO 5/1983, de 1 de Marzo, declarada en la STC 100/1984, de 8 de noviembre conforme a la Constitución). A Madrid le fue de aplicación el art. 144.a CE, que proclama que: “Las Cortes Generales, mediante ley orgánica, podrán, por motivos de interés nacional: a) Autorizar la constitución de una comunidad autónoma cuando su ámbito territorial no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del apartado 1 del artículo 143.” Ya que según la LO 6/1982, de 7 de Julio, Madrid carecía de la “entidad regional histórica” requerida por el art. 143.1 CE para constituirse como Comunidad Autónoma. Sin embargo, aducían “motivos de interés nacional” para autorizar las Cortes Generales su constitución mediante Ley Orgánica. Argumentos que se basaban en que: “Madrid, provincia en la que se encuentra la capital de España y sede de las Instituciones democráticas del Estado y del Gobierno de la Nación, cuenta con una población cercana al doce por ciento del total de la nación española. Si a esto se añade la importancia de su desarrollo urbano, la circunstancia de contar con un núcleo importantísimo de servicios y actividades de todo tipo y el que por su situación resulta ser un centro de comunicaciones de primerísimo orden, se justifica plenamente que esta provincia, utilizando los medios que la Constitución y disposiciones complementarias ponen a su alcance, pueda constituirse en Comunidad Autónoma.”

También está la conocida como vía rápida, opción escogida por Andalucía, a través de una iniciativa reforzada contemplada en el art. 151.1 CE. Proceso que le permitió desde un primer momento adquirir el máximo número de competencias. Lo que requería una mayoría reforzada a la hora de acordar la iniciativa y también que ésta fuera ratificada por referéndum popular. Hay que destacar que las Cortes se acogen al art. 144.c CE para sustituir la iniciativa autonómica de Almería, al no lograr la mayoría exigida en el referéndum, incorporándola “al proceso autonómico de las otras provincias andaluzas por el procedimiento del artículo ciento cincuenta y uno de la Constitución” (LO 13/1980, de 16 de Diciembre).

Además existen una serie de cauces especiales, que han seguido igualmente una vía rápida. Así la Disposición Transitoria Segunda de la CE abre la puerta a aquellos “territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de autonomía”. Camino seguido por Cataluña, País Vasco y Galicia, quienes tramitaron su Estatuto de Autonomía durante la Segunda República, las dos primeras lo plebiscitaron pero Galicia no pudo por la irrupción de la Guerra Civil.

Navarra invocó la Disposición Adicional Primera de la CE. Precepto que afirma que: “La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales.” No ejerciendo por tanto ningún tipo de iniciativa, sino que se amparó en los referidos derechos históricos mencionados en la norma.

Por último cabe citar el art. 144.b CE, mediante el cual se configuran las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, si bien adolecen de la naturaleza de la Comunidad Autónoma (Auto nº 202/2000 de 25 de julio del Tribunal Constitucional). Quienes al igual que Navarra tampoco ejercen ningún tipo de iniciativa, sino que fue un acuerdo de las Cortes Generales reflejado en una ley orgánica.

Luego de llevarse a cabo la iniciativa autonómica se ha de aprobar el Estatuto de Autonomía a fin de completar el proceso de constitución de una Comunidad Autónoma. Escogiendo bien el procedimiento ordinario del art. 146 CE, que sólo permite inicialmente asumir las competencias del art. 148.1 CE y pasados 5 años se podrá reformar el Estatuto y ampliar las competencias (art. 148.2 CE) hasta igualarse al resto, por ello se conoce como vía lenta. Al que se acogieron: Asturias, Aragón, Cantabria, La Rioja, Murcia, Castilla-La Mancha, Comunidad Valenciana, Canarias, Extremadura, Islas Baleares, Castilla-León y Madrid). O el procedimiento especial del art. 151.2 CE (Andalucía) o el equiparado de la Disposición Transitoria Segunda (Cataluña, el País Vasco y Galicia) que otorga desde un primer momento el máximo techo competencial, salvo las competencias propias del Estado detalladas en el art. 149.1 CE, denominado por tanto como vía rápida. Aunque algunas comunidades de vía lenta (Canarias y la Comunidad Valenciana) desde el inicio asumieron mediante leyes orgánicas de transferencia (art. 150.2 CE) nuevas competencias que las equipararían casi con las de vía rápida. Caso similar fue el de Navarra, que siguió un proceso sumamente especial, asumiendo desde el primer momento el máximo techo competencial como las de vía rápida. El Estatuto de Autonomía determina la estructura institucional y las competencias asumidas (art. 147.2 CE). Está considerado categóricamente como ley orgánica (art. 81 CE) y es la “norma constitucional básica de cada Comunidad Autónoma” (art. 147.1 CE).

La LO 9/1992, de 2 de diciembre transfiere al resto de las Comunidades Autónomas “que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución” mayores competencias, equiparándolas al resto. Excepto la sanidad que se transferirá en el 2001. Y será a partir de 1994 cuando se comience a reformar los estatutos de estas comunidades (Asturias por la LO 1/1999, de 5 de enero; Aragón por la LO 5/2007, de 20 de abril; Castilla León por LO 14/2007, de 30 de noviembre; Extremadura por LO 1/2011, de 28 de enero; Islas Baleares por LO 1/2007, de 28 de febrero) además del de la Comunidad Valenciana (LO 1/2006, de 10 de abril).

Por otro lado la reforma del Estatuto de Andalucía se aprueba mediante LO 2/2007, de 19 de marzo. Y el de Cataluña a través de la LO 6/2006, de 19 de julio, si bien la STC 31/21010 de 28 de Junio, declara que:

“1º Carecen de eficacia jurídica interpretativa las referencias del Preámbulo del Estatuto de Cataluña a «Cataluña como nación» y a «la realidad nacional de Cataluña».

2º Son inconstitucionales y, por lo tanto, nulos: la expresión «y preferente» del apartado 1 del art. 6; el apartado 4 del art. 76; el inciso «con carácter exclusivo» del apartado 1 del art. 78; el art. 97; los apartados 2, letras a), b), c), d) y e), y 3 del art. 98; los incisos «y con la participación del Consejo de Justicia de Cataluña» de los apartados 5 y 6 del art. 95; el inciso «por el Presidente o Presidenta del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que lo preside, y» del apartado 1 del art. 99; el apartado 1 del art. 100; el inciso «o al Consejo de Justicia de Cataluña» del apartado 1 y el apartado 2 del art. 101; el inciso «como principios o mínimo común normativo en normas con rango de Ley, excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto» del art. 111; el inciso «los principios, reglas y estándares mínimos que establezcan» del apartado 2 del art. 120; el inciso «los principios, reglas y estándares mínimos fijados en» del apartado 2 del art. 126; el inciso «siempre y cuando lleven a cabo un esfuerzo fiscal también similar» del apartado 3 del art. 206; y el inciso «puede incluir la capacidad legislativa para establecer y regular los tributos propios de los gobiernos locales e» del apartado 2 del art. 218.

3º No son inconstitucionales, siempre que se interpreten en los términos establecidos en el correspondiente fundamento jurídico que se indica, los siguientes preceptos: el art. 5 (F. 10); el apartado 2 del art. 6 [F. 14 b)]; el apartado 1 del art. 8 (F. 12); el apartado 5 del art. 33 (F. 21); el art. 34 (F. 22); el apartado 1 y el primer enunciado del apartado 2 del art. 35 (F. 24); el apartado 5 del art. 50 (F. 23); el art. 90 (F. 40); los apartados 3 y 4 del art. 91 (F. 41); el apartado 2 del art. 95 (F. 44); el art. 110 (F. 59); el art. 112 (F. 61); el art. 122 (F. 69); el apartado 3 del art. 127 (F. 73); el art. 129 (F. 76); el art. 138 (F. 83); el apartado 3 del art. 174 (F. 111); el art. 180 (F. 113); el apartado 1 del art. 183 (F. 115); el apartado 5 del art. 206 (F. 134); los apartados 1 y 2, letras a), b) y d) del art. 210 (F. 135); el apartado 1, letra d), del art. 222 y el apartado 1, letra i), del art. 223 (F. 147); el apartado 1 de la disposición adicional tercera (F. 138); y las disposiciones adicionales octava, novena y décima (F. 137).”


El Estado de las Autonomías –
(c) –
Ibiza Melián

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Bibliografía:

Albertí Rovira, E. (2003). Módulo 2: Las Comunidades Autónomas. En Gerpe Landín, M. (coord.), Derecho constitucional II, pp. 13-18, 47-50. Barcelona: FUOC.

Gavara de Cara, J. C. y Roig Batalla, A. (2009). Módulo 1: La Constitución y los principios estructurales. En Sistema constitucional español (Segunda Edición), pp. 131-133. Barcelona: FUOC.

Gómez, Y. (1991). Derecho Político I, p. 182. Madrid: Servicio Publicaciones Facultad Derecho. Universidad Complutense de Madrid.